况伟大：建议农村宅基地在城乡间合理流动

近日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），明确提出推进土地要素市场化配置，引导劳动力要素合理畅通有序流动。

《意见》中提到建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度、深化农村宅基地制度改革试点、探索推动在城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认、试行以经常居住地登记户口制度等重大事项。

针对这些改革可能给中国社会和百姓生活带来的影响，界面新闻记者采访了中国人民大学商学院教授、人民大学国家发展与战略研究院城市与房地产研究中心主任况伟大。况教授的研究领域包括城市经济和房地产经济等，著有《房地产与中国宏观经济》、《土地经济学》等书。

他指出，为进一步发挥土地产权的激励和约束作用，促使土地使用者珍惜和合理利用土地，集体经营性建设用地增值收益在国家、集体土地所有者和使用者之间分配比例为1：4：5比较合适。

对于农村宅基地改革，况伟大表示，在不影响农业生产和农村稳定、不破坏农村优秀的文化和文明的条件下，可以实行农村宅基地在全国甚至城乡之间合理的流动。同时，为了实现农村的稳定以及农村文明和文化的继承，全国性的农村宅基地流转以及城乡间的流转需要限制在一定的比例。

况伟大还建议，提高土地闲置税和土地使用税，同时降低土地增值税，从成本和收益两方面共同促进存量土地和低效用地的流转。在户籍制度改革方面，他认为，政府应采取有效措施帮助城市新流入人口解决住房难的问题。

以下是采访全文，经界面新闻整理编辑

界面新闻：近日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中涉及土地要素市场化配置的部分，您认为将会带来哪些重大影响？

况伟大：我认为主要有以下四个方面的影响：

第一、进一步科学界定政府与市场关系。进一步发挥市场作用，对土地规划和计划进行供给侧改革，改进土地规划和土地计划，扩大市场化范围，避免地方政府“与民争利”、“与民争权”。

第二、进一步下放监管权，克服信息不对称，提高监管效果。监管层级越多，信息流失越多，监管效果越差。《意见》将土地监管权下放至省级政府，进一步减少信息不对称，发挥地方政府的信息优势，对“精准施策、精准监管”具有重要作用。

第三、改变低成本发展模式，提质增效。充分发挥市场机制作用，改变过去“低地价”甚至“零地价”发展经济的低成本增长方式，形成有效的土地市场，特别是土地二级市场，反映要素稀缺性和市场价格，提高土地资源配置效率，进一步反哺农业。

第四、坚持用途管制，促进经济高质量增长。将土地资源优先配置到优先发展的产业和企业，并实现“房住不炒”，保民生，促进经济高质量增长。

界面新闻：《意见》中提出要“建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。”目前的分配制度有哪些不足？该如何改进？

况伟大：现行的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度不合理之处在于没有充分尊重土地产权，以及处理好土地投入与产出关系，表现为土地所有者土地增值收益分配过少，土地使用者土地增值收益分配过多。

土地增值主要来源于两方面：一方面，土地资源稀缺性、公共投入以及经济发展提升了土地价值，这部分增值与土地使用者投入和努力无关，应该“涨价归公”。另一方面，土地使用者投入和经营管理提升了土地价值。因此，土地增值应在国家、土地所有者和使用者之间合理分配。

目前，集体建设用地的土地收益分配比例尽管在各个地方不太一样，但是总体上都是过于倾向于土地使用者，分配给土地所有者的较少。这里的土地所有者是指农村集体，土地使用者是指相关的农村的企业、机构或者个人。

为进一步发挥土地产权的激励和约束作用，促使土地使用者珍惜和合理利用土地，集体经营性建设用地增值收益在国家、集体土地所有者和使用者之间分配比例为1：4：5比较合适。

我还需要说明一下为什么集体土地收益要分配给国家，因为国家也为集体土地的增值做出了贡献，比如说国家出资的一些基础设施建设，像修路、建机场等，使集体土地有所增值，所以也要给国家的投资有一定回报。具体来讲，地方政府出资建设的基础设施，应归属于国家的土地收益增值部分上交地方财政；中央政府出资建设的基础设施，该收益部分上交中央财政。

界面新闻：很多人非常关注《意见》里提出的“深化农村宅基地制度改革试点”，您认为农村宅基地未来的改革措施将会是怎样？又会带来哪些变化？

况伟大：农村宅基地未来的改革措施是建立农村宅基地流转市场，促进闲置农村住宅和宅基地流动，盘活宅基地土地，提高宅基地土地利用效率。

目前，农村宅基地只能在同村之间流转，主要是基于同村之间流转不会破坏本村的农业生产和现有的基本政治经济和文化制度，有利于农村的稳定。那么在未来，宅基地的流转是不是可以更大范围流转，比如说建立地区性的、全国性的农村宅基地的流转市场，甚至城乡之间的流转市场？

我认为总体的发展方向应该是在不影响农业生产和农村稳定、不破坏农村优秀的文化和文明的条件下，可以实行农村宅基地在全国甚至城乡之间有合理的流动。但是，从实践来看，为了实现农村的稳定以及农村文明和文化的继承，全国性的农村宅基地的流转以及城乡间的流转还是要先限制在一定的比例。将来，随着城市化的发展，农村的规模越来越小，再考虑实现完全的流动。

我想强调一下，尽管建立和发展农村宅基地流转市场可以提高农村宅基地利用效率，促进农村非农产业发展，但不能影响农业生产以及破坏农村优秀的文化和文明。

界面新闻：《意见》中提出了“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。”，“市场机制”具体包含哪些手段？“税费制度”涉及哪些税费？该如何完善?

况伟大：盘活存量土地和低效用地市场机制包括建立土地存量流转市场，允许存量土地出售、出租、作价入股、抵押，实行招标和拍卖方式。市场机制实际上早已经存在了，但是没有很好地发挥作用，这有很多原因，一个主要的原因就是税收制度。

后续总体的改革方向就是提高土地闲置税和土地使用税，增加存量土地和低效利用土地的成本，同时降低土地流转时发生的土地增值税，从成本和收益两方面共同促进存量土地和低效用地的流转。

界面新闻：《意见》提出在深化产业用地市场化配置改革方面，要调整完善产业用地政策，要创新使用方式、推动不同产业用地类型合理转换。您认为该如何调整？

况伟大：产业用地调整要以最终形成城市为目标，实现产业聚集和人口聚集。因此，应建立以工业用地为核心，周边以商业和住宅用地为辅和配套的混合用地结构。此外，在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，工业、商业和住宅用地也可以相互转换。

界面新闻：《意见》指出，要探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这对大城市、城市群的发展会有什么影响？对于其房价又会有什么影响？

况伟大：我认为土地的不可移动性决定土地为不可贸易商品，很难形成统一的全国性市场，但区域性或同城土地市场可以统一，可优先在大城市内部或城市群内部建立统一的建设用地和耕地市场，发挥不同地区土地资源优势和产业优势，以建设用地置换耕地，以非农产业反哺农业，形成土地开发权（land development rights，LDR）市场或“地票”市场，形成区域性的建设用地市场和耕地市场。

这将有利于土地资源的合理配置，能够促进、加速大城市和城市群的形成，并会进一步提升它们的聚集效应和规模递增的效应。在这种情况下，大城市和城市群的核心城市的房价和地价肯定会上升，那么对农村和郊区的地价和房价，随着城市化的提高，跟大城市和核心城市的地价和房价之间的联动会加强，大城市和核心城市房价和地价的上升，也会带动农村和郊区的地价和房价的上升。但是大城市和核心城市地价、房价的上升幅度要大于农村和郊区的地价和房价上升的幅度。

界面新闻：《意见》也提出要深化户籍制度改革，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。这将对这两个城市群的人口会有什么影响？对城市群的中心城市和周边城市的房价会有什么影响？

况伟大：户籍准入年限同城化累计互认，可促进长三角、珠三角等城市群的人口和人才流动以及区域竞争，促进经济增长。另一方面，会进一步加强城市群中心城市和周边城市房价的联动，加大房价波动风险和传染风险。比如说长三角，上海周边的杭州、苏州、南京的房价会进一步提高，进一步跟上海的房价缩小差距。同样，在珠三角，周边的东莞、佛山、中山等城市的房价会进一步接近深圳、广州这些核心城市的房价。

界面新闻：《意见》还提出，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。这一条款是否会加快农村人口城市化的进程？新落户人群的住房支付能力如何？

况伟大：以经常居住地登记户口制度会加快农村人口城市化进程，加快农村剩余劳动力转移，弱化“二元经济结构”，加大农村和城市房价差距。

一线城市和某些热点二线城市，特别是一线城市，会成为农村人口流入最多的地方。一些欠发达地区的农村的流出人口会比较多。我认为我们需要重点关注新落户人群的住房支付能力，因为这些新流入人口通常都属于中低收入者，而他们选择落户的城市房价都比较高，这些人群将面临比较大的住房可支付能力困难。政府应该进一步加大居民在各个城市住房可支付能力的研究，并且采取有效的措施帮助他们住房难的问题。